통행료 내는 고속도로, 적자일까? 흑자일까?

제도 보완 통해 민자사업 ‘새는 돈’ 막는다
[민자사업 바로보기②] 적자보전계약, ‘세금먹는 하마’ 전락시키나?

서울-춘천간 고속도로 개통으로 통행료 논란이 다시 일면서 민자사업 자체에 문제가 있는 것 아니냐는 목소리가 다시 나오고 있다.
굳이 민간자본을 들여 사회기반시설을 지을 필요가 있는지, 통행료ㆍ공사비가 과도하게 부풀려진 것은 아닌지 등이 그것인데, 이에 「민자사업 바로보기」를 통해 궁금한 점을 풀어보도록 하자.

우리나라는 1994년 도로, 항만 등 부족한 물류시설을 조기 확충하기 위해 민간투자제도를 도입하였다. 그러나 제한된 유인체계와 제도도입 초기 인식부족으로 제도 도입후 5년 기간까지 불과 5건의 사업만 착공되는 등 민간의 참여가 극히 부진하였다.

1998년 외환위기를 겪으면서 정부는 재정건전성을 확보하면서 동시에 경제회복을 위한 투자확대, 특히 외국인 투자 유치 확대라는 절실한 과제에 직면하였다. 이에 ‘최소운영수입보장제도(MRG; Minimum Revenue Guarantee)’를 가미하여 민간이 전담하던 수요예측의 리스크를 정부가 일부 부담하기로 하였다. 즉, 사회기반시설 완공후 실제 수요가 예측치에 미치지 못한 경우에 일정기간 동안 국가가 일정비율(80~90%)까지는 보전해주기로 한 것이다.

이는 당시 민자사업에 소극적이던 민간기업들이 민자사업에 눈을 돌리고 본격적인 민간투자사업들이 추진되게 된 계기가 되었다. ‘95년부터 ’97년까지 누적 민간투자사업규모가 0.3조에 불과하던 것이 ‘08년 수익형민자사업(BTO) 기준으로 3.4조원으로 확대된 것이다.

그러나, 한편으로는 당초 예측한 수요에 실제 교통량이 미달하면서 최소운영수입보장으로 인한 정부의 부담이 발생하게 된 원인이 되기도 하였다. 현재 민자사업이 ‘세금먹는 하마’라는 지적이 나오는 것도 당시 투자유치를 위해 최소운영수입을 보장해준 초기 일부사업들에서 비롯된 것이다.

2006년 이후 민자사업에 대해선 재정부담 없어

정부도 당초 수요 추정치와 실제 수요와의 차이로 인해 민자사업의 최소운영수입보장제도가 재정에 일정부분 부담으로 작용하게 되었다는 점은 시인한다.

이에 따라 정부는 단계적으로 운영수입보장수준을 대폭 축소하거나 폐지하는 노력을 보여왔다.

제도도입 초기엔 수입보장 수준이 정부고시사업인 경우 90%, 민간제안사업인 경우 80%가 상한이었고, 보장기간도 최장 30년이었다. 2003년 5월부터는 보장기간을 15년으로 대폭 축소하고, 최초 5년간은 90%(민간제안사업은 80%), 다음 5년간은 80%, 마지막 5년간은 70%로 10%p씩 보장수준을 낮췄다. 또 수요를 과다하게 부풀리는 것을 방지하기 위해 실제수입이 추정수입의 50% 미만이 되면 아예 보장하지 않기로 한 단서도 달았다.

이에 더해 2006년부터는 민간제안사업에 대해서는 최소운영수입보장제도를 아예 폐지하기로 했다. 또 정부고시사업도 아울러 보장기간을 10년으로 축소하고, 초기 5년은 75%로, 다음 5년은 65%로 보장수준을 제한했다.

정부고시사업에 대해서는 부분적으로 최소운영수입보장제도가 남아있긴 하지만, 2006년 이후 정부고시 사업으로 추진했던 사례가 없는 점을 감안하면, 2006년 이후 이 제도를 통한 추가적인 재정부담은 없는 셈이다.

운영수입보장 사업들도 자금재조달․수요확대 통해 부담완화 노력

정부는 이미 발생한 최소운영수입보장사업에 대해서도 재정부담을 줄이기 위해 노력중이다.

현재 정부가 보장해주기로 한 사업은 총 36개다. 이중 15개 사업이 완공돼 운영에 들어갔으며, 나머지 사업들은 단계적으로 준공될 예정이다.

15개 중 8개가 수요미달로 정부지급금 소요가 발생되는 사업들이다. 인천공항고속도로(2008년의 경우 예측수요 대비 49% 달성)를 비롯, 천안-논산간 고속도로(55%), 대구-부산간 고속도로(55%), 인천공항철도(6%), 우면산터널(45%) 등이 이에 해당된다.

그러나 나머지 7개 사업에 대해서는 최소운영수입보장에 따른 정부지급금이 발생하지 않고 있으며, 특히 서울외곽순환도로의 경우에는 2007년 수요대비 185%를 달성하여 정부는 167억원을 환수하여 통행료 인하에 사용하였다.

현재 정부는 최소운영수입보장사업에 대한 수요확대 방안을 마련하는데 고심하고 있다. 인천공항고속도로 IC 추가개설이라든지, 현재 KDI에서 용역수행중인 수요탄력도를 감안한 사용료 조정방안 등이 바로 그 대책들이다.

이와 함께 정부는 저금리 자금 활용 등 자금재조달을 통해 보장수준을 하향 조정하는 노력도 병행하고 있다. 인천공항고속도로는 당초 90%에서 80%로 낮췄으며, 천안-논산간 고속도로(90→82%), 대구-부산간 고속도로(90→77%), 우면산터널(90→79%)도 자금재조달을 통해 낮췄다. 인천공항철도 역시 90%인 보장수준을 58%로 낮추는 작업이 진행중이다.

수요예측 잘못하면 법적 제재…민자적격성 조사로 사업타당성 ‘꼼꼼히’

앞으로 터무니없이 수요예측이 부풀려지는 일은 없을 것으로 보인다. 앞서 언급했듯, 민간제안사업의 경우 2006년부터 최소운영수입보장제도가 폐지돼 수요 과다추정 유인이 줄었다.

또 사업추진 단계에서 현저한 수요감소가 예측되는 경우 ‘수요예측 재검증’ 제도가 같은해 도입됐으며, 2008년에는 수요추정 용역기관이 수요과다 예측시 업무정지 등 제재 법적 근거가 마련됐다.

아울러 주변 개발계획의 지연, 교통량 관련통계 부실 등의 원인을 제거하기 위해 2005~2006년 교통개발연구원(KOTI)의 교통수요 예측 통계를 대폭 개편하고, 매년 보완하고 있다.

‘민자적격성조사제도’ 도입으로 민자사업의 타당성 검증도 한층 철저해졌다. 총 사업비 2천억원 이상인 민간제안사업에 대해서 KDI 공공투자관리센터에 의뢰, 재정사업과 민자사업 중 유리한 사업추진방식을 판단하게 하는 제도다. 타당성과 적격성이 확보되는 경우 재무분석을 실시하여 적정 사업비, 사용료, 재정지원 규모 등도 함께 제시된다.

글. 기획재정부 미디어기획팀 임현수(limhyeonsu@mosf.go.kr)

 

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