서울-춘천간 고속도로, 왜 민자사업으로 한 걸까?

민자사업, 부족한 재정 도와 사회기반시설 적기 제공
[민자사업 바로보기①] 꼭 해야하나?

서울-춘천간 고속도로 개통으로 통행료 논란이 다시 일면서 민자사업 자체에 문제가 있는 것 아니냐는 목소리가 다시 나오고 있다.
굳이 민간자본을 들여 사회기반시설을 지을 필요가 있는지, 통행료ㆍ공사비가 과도하게 부풀려진 것은 아닌지 등이 그것인데, 이에 「민자사업 바로보기」를 통해 궁금한 점을 풀어보도록 하자.

도로, 철도, 학교시설 등 필수 공공재인 사회기반시설을 국가 재정으로 짓지 않고 굳이 민간자본을 들여 추진할 필요가 있을까?

일각에선 민간자본을 도입하여 사회간접자본(SOC)을 ‘효율적’으로 공급하겠다는 원래의 취지는 온데간데없고, 과다한 재정지원, 국민의 통행료 부담 전가 등 재정으로 추진하는 것보다 훨씬 비효율적이라고 지적한다. 돈이 없으면 국채라도 발행해서라도 국가가 추진해야 부작용이 적다는 주장이다.

SOC 적기 공급하기엔 한정된 예산이 문제…민간 유동성은 넘쳐

한해 예산은 정해져 있는데 국방․교육․사회복지 등 쓸 곳은 많다는 것은 국가 재정을 운용하는 측면에선 당연히 고민일 수밖에 없다.

물론 정부도 한해 예산 중 SOC사업에 상당 비중 투입하고는 있다. 2007년 18조 4천억원, 2008년 20조 5천억원을 투입했고, 올해는 24조 7천억원을 투입하기로 하는 등 그 액수를 늘리고 있다.

정부는 이 돈으로 간선도로․철도망 확충, 산업단지 조성, 행복․혁신․기업도시 건설, 하천․제방 정비 등 SOC사업들을 지속적으로 추진하고 있다.

고용․생산 유발효과가 큰 분야라지만, 복지지출에 대한 수요가 늘고 있고, 미래 성장동력 확대를 위한 재원배분도 고려해야 되는 상황에서 무한정 SOC 부문에 재정투자를 늘릴 수 없는 상황이다.

이런 측면에서 민간투자제도는 국가 재정을 보완하면서 사회기반시설을 적기에 확충할 수 있다는 장점이 있다. 수백조원의 민간 유동성을 건설적인 투자로 이끌어낼 수 있는 유인책이기 때문이다.

민자사업 도입 15년…SOC재정투자 대비 18% 규모로 성장

민간투자제도는 사회기반시설 건설에 민간자금을 끌어들여 부족한 재정을 보완하고, 운영면에선 민간의 창의와 효율을 활용하기 위해 1994년 도입됐다.

초기에는 주로 수익형 민자사업(BTO; Build-Transfer-Operation) 중심이었다. 민간자금으로 건설(Build)한 뒤 소유권을 정부로 이전(Transfer)하고, 민간사업자(SPC)가 사용료(도로․철도 통행료 등) 징수 등 운영(Operation)을 통해 투자비를 회수하는 구조다.

2005년에는 법 개정을 통해 임대형 민자사업(BTL; Build-Transfer-Lease) 방식도 도입하면서 군숙소, 학교 등 생활기반시설 확충에도 민간자본을 활용할 수 있도록 했다.

이런 제도적 보완을 통해 SOC사업에 있어 재정투자 대비 민간투자의 비중은 매년 상승, 지난해에는 18%를 넘어서게 됐다.

선진국도 적극 추진…학교․병원․공공청사 등 민자로 건설

전세계적으로도 민자사업이 활발히 추진 중이다. OECD 보고서에 따르면, 1985~2004년간 총 2,096개 사업, 금액으로 따지면 8,870억달러의 사업들이 전세계 80여개국에서 추진됐다.

도로, 철도, 공항 등 경제적 인프라에서 학교, 병원, 환경시설 등 사회적 인프라까지 광범위하게 확대 시행되고 있다. 선진국의 경우 무리한 국채발행을 통한 SOC재정투자보다는 민간의 돈을 끌어 들여 사업을 추진함으로써 재정건전성을 확보한다는 전략이며, 동남아․남미․동유럽 등 개발도상국의 경우 경제발전을 위한 사회간접자본 확충 차원에서 적극 추진하고 있다.

영국은 1992년 민간투자제도(PFI; Private Finance Initiative) 도입 이후 학교, 병원, 교통․환경시설, 교도소, 법원 등을 민자사업을 통해 추진, 영국정부 공공서비스 총 투자의 10~15%를 책임지고 있다.

대규모 운하, 교량, 환경시설을 우리나라의 BTO와 유사한 방식으로 추진해온 프랑스도 올해와 내년중 43조원의 민자사업을 추진, 경기활성화의 핵심전략으로 활용할 방침이다.

1999년 재정개혁의 일환으로 영국의 PFI를 도입한 일본 역시 학교, 문화시설, 공공청사 등을 민자로 추진중이며, 호주도 수익형 민자사업(전력․교통시설 등)을 추진하다 2000년 이후 임대형 민자사업(학교․병원․공공청사 등)으로 확대 추진하고 있다.

무리한 국채발행, 재정건전성ㆍ대외신인도 하락 부추겨

우리나라 뿐만 아니라 전세계도 민자사업을 확대 추진하고 있는 상황을 본다면, 무리한 국채발행을 통해서라도 국가가 직접 사회기반시설을 확충해 나가야 한다는 주장은 설득력을 잃는다.

더구나 경기회복을 위해 각국이 재정을 확대하는 과정에서 재정건전성 논란이 일고 있는데, 민간자본을 활용할 수 있는 수단이 있음에도 불구하고 국채를 무리하게 발행하는 것은 재정건전성을 더욱 악화시키고, 대외신인도를 저하시키는 요인이 된다.

또 국채발행은 국회 등 국민적 합의가 필요한 사항으로, 시급한 사회기반시설들을 적기에 추진하는 데 시간적 한계가 존재한다.

아울러, 이러한 간접적인 영향 외에 국채발행에 따른 직접적인 조달비용도 고려해야 한다. 즉, 재정으로 추진하기 위해 발행해야 하는 국채발행 규모와 그에 따라 매년 지급되어야 하는 국채이자 부담을 감안해야 하는 것이다.  다만, 재정사업 추진시 국채발행에 따른 이자 부담은 개별 사업별로 구체적으로 드러나지 않기 때문에 마치 민자사업 추진시에만 새로운 재정부담이 추가되는 것처럼 오해하기 쉬운 면이 있다.

이런 여러 부정적 측면들을 감안할 때 재정여건과 관계없이 민자사업을 배제한채, 무리하게 국채발행으로 재정사업을 추진하는 것만이 능사가 아님을 주지해야 할 것이다.

재정사업으로 추진할 때보다 재정부담이 적은 경우만 추진

또한 정부는 민자적격성조사제도를 도입(‘05)하여 국채발행을 통한 재정사업  추진시 정부 부담규모와 민간자금을 활용하여 추진할 경우 정부 부담규모를 비교하여 재정부담을 줄일 수 있는 경우에만 추진하고 있다.

실제로 적격성조사제도를 도입한 ‘05년부터 현재까지 KDI 공공투자관리센터에서 분석한 100개 BTO 제안사업의 재정부담 축소 효과(VFM)는 약 1조 5,480억원에 이르는 것으로 분석되고 있다.

즉, 민자사업 추진은 단순히 재정사업의 정부예산을 대체하는 효과 뿐만 아니라 이에 더하여 공사비․운영비 절감 등을 통해 재정의 실질적 부담을 완화시켜주는 추가적인 효과가 있는 것이다.

정부는 앞으로도 지속적인 제도개선을 통해 민자사업 추진의 타당성 검증을 강화한다는 입장이므로 민자사업으로 인해 정부부담이 더 증가할 가능성은 적어 보인다.

글. 기획재정부 미디어기획팀 임현수(limhyeonsu@mosf.go.kr)

 

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